Sentencia A. 515/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-515/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 515 de 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6280

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 003 Administrativo de Santa Marta (Magdalena) y el Juzgado Laboral del Circuito de El Banco (Magdalena)

 

Magistrada ponente:

Cristina Pardo Schlesinger

 

 

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.                  Los demandantes José David Ospino Alfaro, Carlos Javier Martínez Puello, Yulieth Amparo Ávila Ribón, Jaime Luis Fuentes Peña y Miguel Enrique Ávila Torres, actuando por conducto de su apoderado judicial[1], presentaron el 16 de mayo de 2024 una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Guamal (Magdalena). Dentro de las pretensiones, los demandantes solicitaron que: (i) se declare la nulidad del oficio del 26 de mayo de 2023, a través del cual la entidad demandada dio respuesta a la petición presentada por los demandantes, (ii) condenar a la demandada al pago de una indemnización por despido injusto en favor de los demandantes por el valor de dos millones novecientos treinta y tres mil trescientos treinta y dos pesos ($2.933.332) para cada uno, (iii) reintegrar de forma inmediata a los demandantes, (iv) proceder al pago de todos los salarios dejados de percibir mientras los demandantes fueron desvinculados de la entidad con ocasión al despido injusto, (v) condenar a la demandada al pago de siete millones doscientos mil pesos ($7.200.000) por concepto de indemnización por la mora en el pago de la prestaciones sociales, y (iv) condenar a la demandada al pago de la suma de sesenta y cuatro millones ochocientos mil pesos ($64.800.000) por concepto de horas extras y recargo nocturno del demandante Miguel Enrique Ávila Torres[2].

 

2.                  Como fundamento de las pretensiones de la demanda, los demandantes indicaron los siguientes hechos:

 

2.1. Los demandantes indicaron que comenzaron a trabajar en la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Guamal (Magdalena) en el año 2017, en los siguientes cargos:

 

Tabla 1. Cargos y resoluciones de nombramiento de los demandantes

 

 

2.2. El 28 de octubre de 2022, el Concejo municipal de Guamal (Magdalena) expidió el Acuerdo 004, a través del cual, autorizó a la Alcaldía del municipio para suprimir la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios, adscrita a la Secretaria de Planeación Municipal[3].

 

2.3. Los demandantes indicaron que con ocasión de esta decisión fueron desvinculados sin previo aviso y sin justa causa. Añadieron que, al suprimir la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios, las funciones fueron encomendadas a la empresa denominada COOP Guamal APC Servicios Públicos, pero que los cargos continúan siendo los mismos[4].

 

2.4. Señalaron que, el 6 de febrero de 2023, radicaron una petición ante el municipio de Guamal (Magdalena) con la finalidad de solicitar el pago de sus acreencias laborales, indemnización por despido injusto y por el no pago oportuno de sus prestaciones sociales[5].

 

2.5. Los demandantes indicaron que el 26 de mayo de 2023, el municipio de Guamal (Magdalena) resolvió la petición, aceptando el pago de las prestaciones sociales, pero negando el pago de las indemnizaciones solicitadas por los demandantes[6].

 

3.                  Por reparto, el conocimiento de la demanda estuvo a cargo del Juzgado 003 Administrativo de Santa Marta (Magdalena)[7], autoridad que, por medio de un auto del 13 de agosto de 2024 declaró su falta de jurisdicción para tramitar y decidir la demanda. Como fundamento de su decisión, el despacho judicial indicó que del contenido de la demanda puede interpretarse que la calidad que ostentaban los demandantes era de trabajadores oficiales, pues de conformidad con el Decreto 1848 de 1969, son trabajadores oficiales “los que prestan sus servicios en la construcción y sostenimiento de las obras públicas, (…) y prestan sus servicios en establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial, en las empresas industriales o comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”. Añadió que los demandantes no cumplían funciones relacionadas con dirección y manejo, por lo que al realizar actividades dirigidas al sostenimiento de obras públicas respecto de los servicios públicos que se prestan en el municipio demandado, reiteró que son considerados trabajadores oficiales[8]. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la oficina de apoyo judicial del Circuito de Santa Marta para que se efectúe el reparto entre los jueces que componen la jurisdicción ordinaria laboral[9].

 

4.                  Mediante Oficio No. 53507 del 14 de agosto de 2024, el secretario del Juzgado 003 Administrativo de Santa Marta (Magdalena) remitió el expediente a la oficina de apoyo judicial del Circuito de Santa Marta[10].

 

5.                  Efectuado nuevamente el reparto del proceso el 16 de agosto de 2024[11], el conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado 004 Laboral del Circuito de Santa Marta (Magdalena), autoridad que, por medio del auto del 12 de noviembre de 2024, declaró su falta de competencia para conocer del proceso de la referencia. Como fundamento de su decisión, el despacho judicial indicó que, de conformidad con el artículo 9 del Código Proceso del Trabajo y de la Seguridad Social, cuando la demanda se dirija contra un municipio, será competente el juez laboral del circuito donde se haya prestado el servicio. En vista de que el municipio de Guamal (Magdalena) pertenece al circuito judicial de El Banco (Magdalena), el juzgado ordenó remitir el expediente al Juzgado 001 Laboral del Circuito de El Banco (Magdalena)[12].

 

6.                  Efectuada la segunda remisión del proceso, el conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Laboral del Circuito de El Banco (Magdalena). Este declaró su falta de jurisdicción para tramitar y decidir la presente demanda[13]. Como fundamento de su decisión, el despacho judicial indicó que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional[14], es la jurisdicción de lo contencioso-administrativo la encargada de resolver las controversias que surjan entre los empleados públicos y las entidades públicas, según establece con el artículo 104 del CPACA. Cuestión diferente cuando se trata de controversias entre trabajadores oficiales, pues en ese caso debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[15]. En el caso concreto, el despacho judicial explicó que se evidenció, desde la reclamación administrativa y en la demanda, que los funcionarios se encontraban vinculados a través de un relación legal y reglamentaria, las cuales se originaron en las resoluciones y actos administrativos de nombramiento de los demandantes[16]. En consecuencia, suscitó el conflicto de jurisdicciones con el Juzgado 003 Administrativo de Santa Marta (Magdalena) y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el presente conflicto de jurisdicciones.

 

7.                  Mediante Oficio del 7 de febrero de 2025, el Juzgado Laboral del Circuito de El Banco (Magdalena), remitió el expediente a la Corte Constitucional[17].

 

8.                  El 19 de enero de 2025, el expediente de la referencia, fue repartido el asunto al despacho de la magistrada sustanciadora^[18].

 

 

II.                    CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

9.                 La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

 

10.             La Sala Plena debe resolver el conflicto suscitado entre el Juzgado 003 Administrativo de Santa Marta (Magdalena) y el Juzgado Laboral del Circuito de El Banco (Magdalena). Para tal efecto, verificará si la colisión entre las mencionadas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones. En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las controversias que pretendan el pago de prestaciones sociales en favor de funcionarios vinculados a entidades públicas a través de una relación legal y reglamentaria cuyas funciones misionales sean diferentes a la construcción y el mantenimiento de obras públicas. Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.

 

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

11.             Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[19]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[20], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

Tabla 2. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones.

 

 

12.             La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

 

13.             La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda que pretende declarar la nulidad de una resolución que resolvió sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de un grupo de exfuncionarios de una entidad pública configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:

 

(i)           Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Laboral del Circuito de El Banco (Magdalena), que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y el Juzgado 003 Administrativo de Santa Marta (Magdalena)^[24], que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

(ii)        Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una causa judicial la cual pretende declarar la nulidad de una resolución que resolvió sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de un grupo de exfuncionarios de una entidad pública.

 

(iii)     Está acreditado el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrafos 3 y 6 supra).

 

4.                 Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las controversias que pretendan el pago de prestaciones sociales en favor de funcionarios vinculados a entidades públicas a través de una relación legal y reglamentaria cuyas funciones misionales sean diferentes a la construcción y el mantenimiento de obras públicas. Reiteración del Auto 184 de 2023.

 

14.             La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante el Auto 184 de 2023[25], estableció la regla de decisión según la cual: “Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas que pretendan el pago de prestaciones sociales en favor de trabajadores que, en principio, desarrollen sus funciones en una entidad pública en virtud de una relación legal y reglamentaria, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104.4 del CPACA”.

 

15.             En el Auto 184 de 2023, la Sala Plena conoció de un conflicto de jurisdicciones entre una autoridad judicial de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y otra de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, respecto del reconocimiento y pago de acreencias laborales promovida por un ciudadano en contra de la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante “USPD”) del municipio de Guamal (Magdalena)[26].

 

16.             La Sala Plena, al analizar cuál era la jurisdicción competente, explicó las tres modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales (empleados públicos, a través de una relación legal y reglamentaria; contratistas, a través de contratos de prestación de servicios; trabajadores oficiales, a través de contratos de trabajo). De igual manera, la Sala Plena explicó la naturaleza jurídica y el régimen laboral de la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Guamal (Magdalena), donde se concluyó que se trata de una entidad creada a través del Decreto 0101092017 del 1º de septiembre de 2017, adscrita a la Secretaría de Planeación y Obras Públicas y se dispuso que contaría con autonomía, administrativa, presupuestal y financiera[27].

 

5.                 Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las controversias que pretendan el reintegro de un funcionario público, respecto de las que se alega un despido injusto. Reiteración del Auto 858 de 2021.

 

17.             La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante el Auto 184 de 2023[28], estableció la regla de decisión según la cual: “Conocerán los jueces de lo contencioso administrativo, en aplicación del artículo 104.4 del CPACA, de las demandas mediante las cuales se busque declarar la nulidad de las resoluciones que dieron lugar a la desvinculación del cargo de un empleado público, respecto de las que se alega un despido injusto por falta de motivación”.

 

18.             En el Auto 858 de 2021, la Sala Plena conoció de un conflicto de jurisdicciones entre una autoridad judicial de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y otra de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, respecto de la declaración de un despido injusto y de reintegro de la ciudadana demandante al cargo de empleada pública como enfermera Jefe General de una institución hospitalaria en contra del Hospital Central Julio Méndez Barreneche (en liquidación) y la Gobernación del Magdalena[29].

 

19.             La Sala Plena, al analizar cuál era la jurisdicción competente, explicó que de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), corresponde a la jurisdicción de los contencioso administrativo conocer, entre otros, los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”[30]. Finalmente, explicó que los empleados públicos gozan de una vinculación de origen legal y reglamentaria, mientras que los trabajadores oficiales se vinculan a través de la suscripción de un “contrato laboral con el Estado y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras”[31].

 

 

6.     Caso Concreto

 

20.             El presente conflicto debe ser resuelto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 003 Administrativo de Santa Marta (Magdalena) la competencia para el conocimiento de la demanda ejecutiva promovida por los demandantes ex funcionarios de la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Guamal (Magdalena). Lo anterior, por las siguientes razones:

 

(i)   La controversia tuvo origen en la relación laboral entre los demandantes y la Unidad. Los medios probatorios permiten acreditar que los 5 demandantes prestaron sus servicios la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Guamal (Magdalena) conforme se relacionó en el capítulo de antecedentes de la presente providencia (supra Tabla 1. Cargos y resoluciones de nombramiento de los demandantes).

 

(ii) Criterio orgánico: la naturaleza jurídica de la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Guamal.[32] El Decreto 0101092017 del 1º de septiembre de 2017 creó la Unidad adscrita a la Secretaría de Planeación y Obras Públicas de Guamal, con el fin de que asumiera temporalmente la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo municipales. Esta determinación se debió a que Guamal no contaba con una empresa que cumpliera este fin. A esto se sumó que no fue posible agotar el procedimiento establecido en la Ley 142 de 1994, debido a que nadie se presentó a la invitación pública realizada. En estas circunstancias, el municipio asumió de manera directa la prestación de los servicios públicos mencionados. Lo anterior indica que el asunto cumple con el criterio orgánico como primer presupuesto para asignar la competencia a la jurisdicción contencioso administrativo y permite verificar que la Unidad no se constituyó como empresa industrial y comercial del Estado. El empleador habría sido, directamente, el municipio de Guamal.

 

(iii)          Criterio funcional: los demandantes se vincularon a la Unidad mediante acto administrativo y sus funciones no correspondían en principio con la construcción y mantenimiento de obras públicas. El Decreto No. 0101092017 del 1 de septiembre de 2017, creó la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios del municipio de Guamal y estableció el manual de funciones. En primer lugar, el artículo segundo del mencionado Decreto establece que la misión de la unidad tiene por objeto “prestar en forma eficiente y  de conformidad con el régimen jurídico vigente los servicios públicos domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo en la cabecera municipal de Guamal”[33]. En segundo lugar, el manual de funciones establece los propósitos principales de los cargos de  operarios de redes de acueducto, alcantarillado y bombas de acueducto, y de auxiliar de servicios generales:

 

 

Tabla No. Análisis concreto de los cargos de los demandantes en el manual de funciones.

 

 

 

(iv)           Los cargos de los demandantes correspondientes a operarios de redes de acueducto, alcantarillado y bombas de acueducto, y de auxiliar de servicios generales no corresponden preliminarmente a funciones relacionadas con la construcción y mantenimiento de obras públicas, pues como se expuso en el manual de funciones de la entidad, sus labores corresponden al aseo de la planta física de la entidad y del mantenimiento de las redes de acueducto y alcantarillado.

 

(v) Adicionalmente, respecto de las pretensiones de reintegro, la Sala Plena constata que de conformidad con los actos de nombramiento de cada uno de los demandantes y la descripción de los cargos en el manual de funciones, corresponden a cargos de carrera administrativa de empleados públicos que se vincularon a la entidad a través de una relación legal y reglamentaria, y no se trata de contratos laborales que involucran a trabajadores oficiales, por lo que se reitera la competencia del Juzgado 003 Administrativo de Santa Marta (Magdalena).

 

21.             En razón a lo expuesto y de conformidad con las reglas de decisión contenidas en los Autos 858 de 2021 y 184 de 2023, la Corte Constitucional dirimirá el presente conflicto de jurisdicción y declarará que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo conocer el asunto de la referencia. En consecuencia, se le remitirá el expediente al Juzgado 003 Administrativo de Santa Marta (Magdalena) para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Laboral del Circuito de El Banco (Magdalena) y a los demás interesados en el trámite procesal.

 

 

Regla de Decisión.

 

22.             Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas que pretendan el pago de prestaciones sociales y de reintegro, donde se alega un despido injusto, en favor de empleados públicos que, en principio, desarrollen sus funciones en una entidad pública en virtud de una relación legal y reglamentaria, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104.4 del CPACA.

 

 

III.                DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE      

 

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 003 Administrativo de Santa Marta (Magdalena) y el Juzgado Laboral del Circuito de El Banco (Magdalena), en el sentido de DECLARAR que Juzgado 003 Administrativo de Santa Marta (Magdalena) es la autoridad competente para conocer la demanda ejecutiva promovida por los demandantes ex funcionarios de la Unidad de Servicios Públicos Domiciliarios de Guamal (Magdalena) en contra de la misma entidad.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6280 al Juzgado 003 Administrativo de Santa Marta (Magdalena) para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y Juzgado Laboral del Circuito de El Banco (Magdalena).

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---